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论民事行政检察工作的发展现状及其改革对策

[ 浏览次数:3714 日期:2010-08-23 发布:岐山县人民检察院 来源:http://www.qsjcy.com ]

[内容摘要] 民事行政检察是一项必不可少的法律监督制度,在当前的司法现实条件下,在维护司法公正与保证法律的正确统一实施方面还没有充分发挥其积极作用。笔者在对民事行政检察现状及其原因逐一进行剖析后,提出了自己关于完善我国民事行政检察的对策。

[关键词] 民行检察  现状  对策

在当前的司法条件下,民事行政检察是一项必不可少的法律监督制度。当前,民事行政检察的现状还不能完全适应建设法治国家,维护良好经济秩序的要求。如何建立科学的办案机制,进一步拓展监督方式和监督范围,建立民行检察工作可持续发展的保障机制,是当前基层院建设过程中必须解决的突出问题。本文通过分析影响民事行政检察工作发展的原因,提出解决问题的对策。

一、民行检察工作发展的现状

虽然民行检察对于保障我国法律统一正确实施、维护司法公正、推进社会主义法治建设发挥了重要作用,但仍然没有达到预期效果,与人民群众对公平正义的诉求还有很大的差距。主要表现在以下几点:

(一)抗诉比例低,效果不明显,作用与其地位不相称。以2004年为例,全国法院审结的民事、行政案件7873745件,而同期检察院提出民行抗诉13218件,仅占0.17% [1]2005年,抗诉10107件,法院审结9949件,抗诉理由成立依法予以改判的2677件;因有新的证据或原判事实不清而发回重审的323件;双方当事人达成调解协议以及和解结案的1065件;抗诉理由不成立、原判正确予以维持的3737件;检察机关撤回抗诉的401件;因当事人下落不明等事由而终结审理的1746件。最终获得改判的(包括发回重审、当事人达成调解协议以及和解结案的)仅占抗诉案件总数的40.2%。

(二)各地民行检察工作开展不平衡。以2005年为例,全国办理抗诉案件最多的省为1388件,而最少的仅7件[2]。2006年亦是如此,全国办理抗诉案件12669件,办理抗诉案件位列前三名的是山东、河南、安徽省,依次为1585件、1348件和1096件,分别占全国总数的12.5%、10.6%和8.7%, 3省合计抗诉数量为全国的31.8%。[3]

民行检察的监督范围越来越窄,效果也不理想。不但如此,由于理论上的困惑,致使不少民行检察人员对民行检察的前途感到悲观,在工作上被动。因此,民行检察要获得长足发展,就必须对现行的民行检察监督制度进行审视,对民行检察制度重新定位并获得理论上的支持,证明民行检察监督制度的合理性、必要性及可行性。

(三)民事检察制度不能很好的适应当前经济社会发展的需要。主要表现在以下几个方面

1、检察机关自身重视不够,没有长远发展规划,规范薄弱。民行检察办案工作出现“倒三角”的现象严重,越往高层部门办案数量越多,压力越大,而基层院却出现案源少,甚至是空白的现象。

2、民行检察部门的办案人员少,队伍专业化程度不高整体素质还不能完全适应工作的需要,与职责要求存在一定差距。

3、对民行工作宣传不够,社会公众对检察机关民行检察职能了解不多,申诉案件呈现数量下降,成案率降低的趋势。

4、办案环节多,持续时间长,社会效果差。按照现行法律规定,只有生效的判决、裁定,上级检察机关才有提请抗诉权,基层检察院无权向同级法院提出抗诉,通过立案、借阅法院卷宗,认为符合抗诉条件的向上级检察院提请抗诉报告,上级院逐级审查并采纳后向法院提出抗诉,法院接着还要审理、开庭、裁判。整个过程,多数要半年以上,一、二年的常有,案件久拖不决,使当事人丧失信心,等到法院再做出判决,虽然改变了原审法院的判决,但企业已倒闭或当事人已离开住所,到外地谋生,联系不到,已经起不到应有的社会效果,对申诉的当事人而言,其命运并没有发生实质性的改变,也就是人们常说的迟来的公正最终显示还是不公正。

二、检察机关对自身活动的规范薄弱。

(一)在激励机制方面。由于各级人民检察院历来把检察工作的重心和着重点放在刑事检察部门,在公诉部门、自侦部门当中,几乎每年都有“优秀公诉人”、“十佳公诉人”、“反贪办案能手”、“渎检办案能手”等评先活动,而民行部门却几乎从未开展过此类活动。这无形之中即影响或挫伤了民行部门办案人员的办案积极性与工作责任感,导致其中相当部分的办案人员不安现状、无心进取,办案马虎、敷衍塞责,从而对民行整体的办案质量与效率产生了极大的影响。

(二)在综合素质方面。由于检察业务经费严重匮乏,部分基层院与市级院无法按时按期地为民行部门增添一些  办案必备的常用工具书及各种学习、参考资料,也无法为办案人员提供更多的外出学习、培训机会,这使得他们的法学理论素养,尤其是民商法学、行政法学以及民行诉讼   法学理论素养一直处于一种较低的层次,无法完全胜任民行办案工作,时常出现了提抗或抗诉与该不该相互换位的错误,从而直接影响了民行办案质量之提高。

三、对民事检察制度的改革与完善的对策

(一)现行民行检察监督效果不理想、法律监督权威性差的根本性原因在于监督措施不力的缺陷。因此,要使检察权落到实处真正发挥作用,就必须落实保障权,否则建议纠正权就会成为无本之木,无水之源。笔者认为,应当落实以下程序保障建议纠正权的落实。

1、民行检察案件的立案条件。考虑到当事人的自由处分权,在没有当事人申诉的情况下,除非原裁判严重损害国家利益或社会公共利益,检察机关不得立案。考虑到裁判的稳定性,对当事人向检察机关提出申诉应规定一定的期限,期限届满不申请的视为放弃权利,检察机关不再受理。

2、明确规定民行抗诉案件,同级抗同级审。即由抗诉机关的同级人民法院再审,不得交由下级法院审理。司法实践中,再审法院往往将大量的民行抗诉案件发回原作出错误判决的法院审理。由于许多案件往往是院长、庭长审批或经集体讨论的结果,故原审法院大多作维持原判处理,这也是抗诉案件发回重审改判率低的一个重要原因。这种同级抗下级审的模式严重影响抗诉监督的权威与时效,导致司法资源的巨大浪费,同时也容易滋生有错不纠,其实质会放纵司法不公、司法腐败。

3、再审人民法院认为抗诉理由不成立的,可以作出维持原判决的裁判,但不得适用“驳回抗诉”。民行抗诉是一种基于原审法院裁判错误,甚至是司法腐败,进而进行的一种纯正的法律监督,它不是基于诉权而动用公权力,也不是当事人的代理人,更不受当事人意志左右,始终处于监督者的超然立场。因为民行抗诉活动中,检察机关原本没有自己任何实体权利、程序权利主张,而是为谋求司法公正的一种监督。司法实践中,有的再审法院认为抗诉理由不成立的,直接适用“驳回抗诉”,严重地侵害了检察机关作为监督者的权威,

(二)促使民事检察制度能适应当前经济社会发展的需要,应从下面几个方面入手:

1、提高认识,增强做好民事行政检察工作的信心和责任感。

民事检察监督作为实现权利救济的渠道之一,在维护社会的公平与正义、维护人民群众的切身利益特别是保护弱势群体的合法权益等方面发挥了积极作用,已经赢得了广泛的理解与支持。随着市场经济体制的不断健全和完善,民行检察干警应清醒地认识到民事行政检察工作是推进依法治国、维护司法公正和司法权威的重要内容,主动积极做好民事行政检察工作。

2、全面加强民事行政检察队伍建设和履行法律监督能力建设。

民事行政检察工作能否加强,领导是关键,队伍是根本。①要配强、配好民事行政检察队伍,把具有一定民事行政法律功底、适合从事民行检察工作的年轻干警调整充实到民行检察工作岗位上,保证人员配备与工作任务相适应。②院领导应加强与法院、人大等有关部门的沟通和协调,解决民行检察工作中的问题和困难,帮助改善民行工作外部环境,推动工作的发展。③开展岗位练兵、理论调研活动,提升民行检察人员技能和综合素质。提高他们的工作积极性,用一流的队伍,造就一流的业绩。

3、加大宣传、拓宽案源,让民事行政检察家喻户晓

加大对民事行政检察工作的宣传力度,增进人民群众对民事行政检察工作的了解,增强人民群众依法维护自身合法权益的自觉性,使人民群众自觉把民事行政检察当成自己合法权益的守护神。在拓展案源方面,一是要主动加强同律师事务所、法律服务所、法律援助中心及本院各业务科室的联系。建立健全律师代理申诉制度;二是加强同党委、人大、政府等机关的信访部门联系,从信访部门接待群众来信来访中发现民事行政申诉案件来源。

4、强化措施,狠抓办案,全面履行监督职能

一是要加强办案,民事行政检察监督主要通过办案来体现,我们必须要靠好的案件质量来提高民行检察工作的美誉度、公信度和群众的支持度。在办案方面既要注重案件质量,又要提高办案效率;二是要探索多种形式的监督方式,如再审检察建议等,增强监督的效果;三是要大力预防和查办职务犯罪、适时开展违法调查等增强法律监督的力度;四是要进一步加强做当事人的服判息诉工作,促进社会的和谐与稳定。

5、加强学习和培训,不断提高民行检察队伍的专业化水平。

一是要把那些理论水平高、业务能力强的人员充实到民行检察部门;二是要开展经常性的业务学习和培训,包括以案代训、以会代训等,相互交流,开展调研。

6、加强协调、理顺关系,为民事行政检察工作顺利开展营造良好的外部环境。虽然民事行政检察工作的目的是为了促进实现公平、正义和维护社会稳定,但每改判一件案件,必然会影响到审判人员的形象和威信,因此需要加强与法院的联系,沟通思想,统一认识,争取法院对民事行政检察工作的理解和支持,在充分协商的基础上,进一步细化民事行政检察工作的操作规程,使民事行政检察工作逐步走上规范有序的轨道,使民行检察工作与审判工作既互相监督又互相配合。

(三)完善民事检察监督保障机制。

1、办案机制方面。办案机制的健全、完善与否,对民行办案质量有着直接之影响,因此,对办案机制进行改革与完善,使之更趋科学、合理,更有利于保证办案质量,则显得尤为必要[4]。

第一,简化办案流程,减少办案环节与审批层级。

第二,改革与完善民行申诉案件的审查方式,建立科学合理的办案质量考评标准,使之更有利于民行检察监督权之行使,更有利于民行办案质量的考核与评价。

2、激励机制方面。各业务部门的工作均是检察机关职能的重要组成部分,民行检察工作也同样。

虽然各级检察机关平时对刑事检察这一块的工作有所偏重,但是对于任何一个部门及其干警,只要工作出色、成绩斐然,都应在精神奖励、物质奖励及提拔任用等方面获得公平、合理之对待。就民行部门的办案人员而言,这样更能调动其主观能动性,激发其工作责任感,激励其乐于奉献、积极进取,不断地提高民行专业素质,从而高质高效地完成民行办案任务。

3、综合素质方面。民行办案人员提供学习、培训制度。不断提高其法学理论素养,尤其是民商法学、行政法学以及民行诉讼法学素养,增强其司法理性与办案业务能力,使之民行专业素质能随着民行检察工作的发展而与时俱进。市级院民行部门有条件的,可定期或不定期地为基层院民行部门的办案人员举办各种各样的学习、培训班。促使其政治素质、民行专业素质不断提高,从而高质高效地完成民行办案任务。

参考文献:

[1]  参见肖扬 《最高人民法院工作报告》,2005年3月9日在第十届全国人民代表大会第三次会议上。

[2]  参见肖扬 《最高人民法院工作报告》,2005年3月11日在第十届全国人民代表大会第四次会议上

[3] 参见最高人民检察院《二00六年全国民事行政检察工作总结》

[4] 参见黄松有《检察监督与审判独立》,载于《法学研究》2000年第4期

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